第13章尺寸比例换算（图纸比例与实际尺寸的换算）

　

[69] 当然有一部分定义认为公定力是有效推定而不能是适法推定，此问题已在上文分析过。

而抽象的保护个人利益则退居其后。正如阿斯曼所言，规范的保护目的不仅仅、甚至也并不优先地从可证明的规范制定者的意志中推导出来[[72]]。

这些实例表明，法律实践以及当然被行使的、是否考虑一项解释指令的裁判自由，会引发法的不安定。依此，宪法为所有的疑难情形准备了一条解释规则：存疑时，选择承认公民主观公权利的解释。[[159]] 对此一般性的介绍，参见如Achterberg,Rechtsverhältnis als Strukturelement der Rechtsordnung,Rechtstheorie 9(1978),S.385 ff.;ders,Die Rechtsordnung als Rechtsverhältnisordnung,1982;ders.,Allgemeines Verwaltungsrecht,2.Aufl.,1986,insbes.S.367 ff.;ders.,Die rechtsverhältnistheorietische Deutung absoluter Rechte,in:Just u.a.(Hrsg.),Gedächtnisschrift Günther Küchenhoff,1987,S.14 ff.;Bachof,Die Dogmatik des Verwaltungsrechts vor den Gegenwartsaufgaben der Verwaltung,VVDStRL 30(1972),S.193 ff.(230 ff.);Häberle(Fn.63),S.248 ff.;Henke,Die Rechtsformen der sozialen Sicherung und das Allgemeine Verwaltungsrecht VVDStRL 28(1970),S.149 ff.(156 ff.);ders.,(Fn.24),S.498 ff.;ders.,DÖV 1980,S.621 ff.(622 ff.);ders.,Juristische Systematik der Grundrechte,,DÖV 1984,S.1 ff.(1 f.);Hill,Das fehlerhafte Verfahren und seine Folgen im Verwaltungsrecht,1986,S.258 ff.;Martens(Fn.57),S.24 ff.,41 ff.und passim;ders.,KritV 1986,S.104 ff.(insbes.120 ff.,128 ff.);Schnapp,Sozialrecht und Verwaltungsrecht,SGb 1979,S.200 ff.以及Ehlerse(DVBl.1986,S.912 ff.)、Hill(NJW 1986,S.2602 ff.)、Löwer(NVwZ 1986,S.793 ff.)与Schnapp(DÖV 1980,S.811)在1986年慕尼黑国家法教师大会上以给付行政的法律关系为题所作的附随文章（Begleitaufsätz），以及Fleiner-Gerster,Öhlinger和Krause(VVDStRL 45(1987),S.152 ff.,182 ff.,212 ff.)在该会议上所作的报告。[[108]] Löwer(Fn.24),S.86;相似的观点，Schmidt-Aßmann,Der öffentlich-rechtliche Schutz des Grundeigentums in der neueren Rechtsentwicklung,DVBl.1987,S.216 ff.（第221页：具有某些不确定性）。一个完全不同的、与此相区别的问题是：联邦宪法法院是否以及在何种程度上准备在行政法的具体内容上判断权利侵害，因为众所周知，联邦宪法法院并非超级上诉审并且限于审查对特定的宪法的违反（对这一问题，参见Hesse,Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland,15.Aufl.,1985,S.164 ff.以及Henke,DÖV 1984,S.1 ff.(9)）。

也参见Henke(Fn.11),S.88 f. [[230]]参见Wahl ,JuS 1984,S.577.(580,581);Degenhart,JuS 1984,S.187 ff.(191 f.)与OVG Münster,NVwZ 1983,S.414 ff.(415). [[231]] 对此，也参见Wahl ,JuS 1984,S.577.以及Schulte,UPR 1984,S.212 ff.(216). [[232]] Bethge,Zur Problematik von Grundrechtskollision,1977,S.377 ff.将这一问题置于基本权利冲突这一概念之下。对于通说的阐述与批评，也参见Maurer(Fn.3),S.117 ff.以及Bleckmann,Die Klagebefugnis im verwaltungsgerichtlichen Anfechtungsverfahren,VBlBW 1985,S.361 ff.(361),Bleckmann指出，保护规范理论乍看起来包括所有的主观公权利，也包括基本权利，但是仔细分析就会发现其内容明显很窄，因为狭义的保护规范，如实质和形式的行政法，仅仅是调整有关行政活动条件的法律规定。[25]人大常委会监督遵循集体行权原则，可以保障委员和代表发表审意见时打消不必要的思想顾虑，积极履行监督职责。

（二）防止监督者灯下黑 习近平总书记指出，执纪者必先守纪，律人者必先律己。[32] 中纪轩：《深化国家监察体制改革，健全党和国家监督体系》，载《求是》2018年第9期。专项工作报告应该以公开为原则，不公开为例外，包括公开工作报告内容、直播听取和审议报告的会议过程、公开整改落实措施等。监察委应在意见反馈报告中对审议意见的处理情况进行分类反馈。

[31] 2.监督机关确定议题前应征求报告机关意见 作为国家反腐败工作机构，监察委的工作与一府两院相比，有其特殊性。监察委专项工作报告程序构建的法理基础在于，权力监督无禁区、防止监督者灯下黑与权力运行程序法定化。

（一）监察权性质和监察工作特性决定其专项工作报告程序的特殊性 监察委依法向本级人大常委会作专项工作报告，接受国家权力机关监督，但监察权的性质与监察工作有鲜明特性，监督机关听取和审议其专项工作报告必须适应这种特性。各级人大及其常委会在监督实践中很少行使质询权，全国人大常委会自监督法实施至今，未对一府两院专项工作报告开展过质询。[2]中共中央纪律监察委员会、中华人民共和国国家监察委法规室：《监察法释义》，中国方正出版社2018年版，第63页。[10]把权力关进制度笼子的逻辑前提是权力监督无禁区，监督权力根本靠法律制度。

凡是正确的只有通过自己的程序才能被确定为正确。民意代表机关遵循法定程序行使权力的过程就是权利通过代议或委托机制而得以最终实现的过程，其使命正是在程序法治保障下，代表人民监督其他国家机关依法行权。应及时修改监督法以完善监察委专项工作报告监督程序，保障各级人大常委会依法定程序听取和审议本级监察委专项工作报告。本条是关于监察委接受人大监督的规定，可以不同的法规范解释方法理解其涵义。

在监察体制改革试点阶段，没有明确规定监察委向人大常委会作专项工作报告，全国人大常委会关于《在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》中只作出监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督的原则性规定。根据方案要求和监督法实施以来的监督实践，人大监察和司法委员会和常委会工作机构分别负责常委会听取和审议监察委专项工作报告的相关工作。

专责机关不仅强调监察委的专业化特征、专门性职责，更加突出强调了监察委的责任，行使监察权不仅仅是监察委的职权，更重要的是职责和使命担当[11]监察委行使国家监察权，对一切公职人员进行监督，与此同时，如何保证其依法行使权力，防止灯下黑是一个重大命题。

监察委专项工作报告程序构建的法理基础在于，权力监督无禁区、防止监督者灯下黑与权力运行程序法定化。人大常委会不对监察委查办的具体职务违法犯罪案件进行监督，不代行监察权，因此听取和审议专项工作报告情况不需要保密。[23]集体行使职权是人大监督一项基本原则。[26] 中共中央纪律监察委员会、中华人民共和国国家监察委法规室：《监察法释义》，中国方正出版社2018年版，第109页。监察法立法按照打铁必须自身硬的要求，规定监察委接受本级人大及其常委会监督，拓宽了人民监督权力的途径，提高了社会主义民主政治制度化、规范化、法治化水平，丰富和发展了人民代表大会制度的内涵。既然是问题，就不能仅报告工作成绩，还应同时报告监察机关工作中存在的不足和困难，以及改进的措施。

最后，监察委专项工作报告程序构建要符合监察权抽象性与具体性相结合的特性要求。2.目的解释 专项工作报告规范的立法目的是人大及其常委会对本级监察委依法开展工作监督。

授权性规范需要包含特定的授权条件、形式与范围，事实构成与法律后果在规范内部实现有效连接，否则文义解释就面临条款不规整的窘境。极个别县级人大常委会对工作报告进行表决并获通过。

常委会组成人员在听取和审议监察委专项工作报告时，认为相关问题重大或者工作推动不力，可以依照监督法、人大常委会议事规则等规定联名提出质询案，由委员长会议或主人会议确定质询答复的时间和方式，监察委负责人负责答复。监督机关听取监察机关报告的重大问题，提出的审议意见才更有针对性，形成监督压力，从而实现推动党中央决策部署贯彻落实，确保宪法法律全面有效实施，确保监察权得到正确行使，确保人民权益得到维护和实现的监督目的。

防止国家权力不当行使的有效途径之一便是法治。[27]对普通人大代表的监督属于人大及其常委会的职权。我国现行横向国家权力结构中，唯有监察委是专责机关，这一法定主体性质决定了监察委具有显著的政治地位与权力运行特色。县级人大不设专委会，报告稿送常委会工作机构征求意见。

四、听取和审议监察委专项工作报告程序之设定 （一）报告议题的选取 1.选取的途径 选取监察委专项工作报告议题的具体途径包括，常委会在执法检查中发现的突出问题，本级人大代表提出的建议、批评和意见集中反映的问题，常委会组成人员提出的比较集中的问题，本级人大专委会委员、常委会工作机构调查研究发现的突出问题，人民群众来信来访集中反映的问题，社会普遍关注的相关问题。[17][德]魏德士：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2013年版，第312页。

一种观点认为，应尊重人大代表的民意代表身份，不应纳入监察范围，对人大代表的违纪违法行为可通过建立人大内部纪律惩戒机构予以追究。上述3个立法条款内容依此由抽象到具体，其中第2款与第3款的监督授权缺少具体监督程序规定，与第1款之间难以形成整体逻辑体系。

[23] 彭真：《彭真文选》，人民出版社1991年版，第387页。监察机关不得介入权力机关职权的‘核心领域。

[28] 参见胡锦光：《论监察委员会全覆盖的限度》，载《中州学刊》2017年第9期。有学者认为监察委向本级人大常委会报告专项工作可以适用监督法关于一府两院关于专项工作报告的程序。3.通过听取和审议专项工作报告为开展执法检查打下基础 国家监察法属于全国人大制定的基本法律，是国家监察立法的基础性法律制度，全面实施国家监察法仍需要制定若干具体法律、监察法规以及规范性文件。所谓程序法定，就是国家机关行使职权必须严格遵循法律规定的程序，程序违法无效。

在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。监察委根据征求意见修改专项工作报告稿，并于常委会举行会议的前10天送交常委会。

根据方案要求和监督法实施以来的监督实践，人大监察和司法委员会和常委会工作机构分别负责常委会听取和审议监察委专项工作报告的相关工作。（五）听取和审议专项工作报告情况向社会公开 权力公开是权力正确行使的必要条件，公开监督信息是增强专项工作监督实效的必要举措。

要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。体系解释使法条与法条之间、法条前后段之间，以及法条内各项款间，相互补充其意义，组成一完全的规定，确具意义。

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